中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出，“按照新老有別、平穩(wěn)過(guò)渡原則，妥善處理排污許可與環(huán)評(píng)制度的關(guān)系”。怎樣理解這里所說(shuō)的“妥善處理”，筆者有如下思考。

    首先，明確了排污許可和環(huán)評(píng)制度的重心從政府審批轉(zhuǎn)向企業(yè)責(zé)任。“妥善處理”一段位于《指導(dǎo)意見(jiàn)》第三部分“健全環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系”的第一小節(jié)“依法實(shí)行排污許可管理制度”中，體現(xiàn)了治理思路的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度的突出特征都被認(rèn)為是審批制度，是行政許可，至今也沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)的改變。但《指導(dǎo)意見(jiàn)》將環(huán)評(píng)和排污許可制度改革置于“企業(yè)責(zé)任體系”中，意味著這兩項(xiàng)制度的責(zé)任主體進(jìn)一步回歸到企業(yè)身上。環(huán)評(píng)文件和排污許可證本質(zhì)上都是企業(yè)在環(huán)境治理方面的法律文書，是企業(yè)對(duì)政府和社會(huì)公眾做出的環(huán)境承諾，而《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求有利于兩項(xiàng)管理制度進(jìn)一步回歸初心。

    其次，“新老有別”原則體現(xiàn)了務(wù)實(shí)的態(tài)度。“未批先建”“批小建大”“批建不符”“擅自擴(kuò)大產(chǎn)能”等問(wèn)題，導(dǎo)致許多無(wú)完整環(huán)保手續(xù)的項(xiàng)目長(zhǎng)期游離在管理之外。為此，在推行排污許可證制度時(shí)，基于實(shí)事求是的原則，對(duì)缺乏手續(xù)或手續(xù)不全的項(xiàng)目，在符合排放標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求的情況下，通過(guò)核發(fā)排污許可證納入管理范疇。一些地方也通過(guò)項(xiàng)目環(huán)境現(xiàn)狀評(píng)估和政府備案的形式完成清理整頓。但如果新項(xiàng)目出現(xiàn)違反環(huán)評(píng)或排污許可制度的問(wèn)題，就要嚴(yán)格依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)進(jìn)行處理，否則“新老有別”就成了“新瓶裝舊酒”。此外，對(duì)納入排污許可登記的項(xiàng)目，可不再進(jìn)行環(huán)境影響登記表備案，也反映了制

度層面的創(chuàng)新。

    第三，“平穩(wěn)過(guò)渡”不應(yīng)理解為替代，而應(yīng)理解為從環(huán)評(píng)和排污許可兩項(xiàng)相互獨(dú)立、各自運(yùn)行的制度模式，逐漸過(guò)渡到一種新的模式。這種模式綜合了環(huán)評(píng)和排污許可兩項(xiàng)制度的各自優(yōu)勢(shì)，克服了各自的不足，有助于強(qiáng)化企業(yè)主體環(huán)境治理責(zé)任，同時(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高政府監(jiān)管效率。目前來(lái)看，這一新模式已初見(jiàn)端倪，即包含“區(qū)域環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可、監(jiān)督執(zhí)法、督查問(wèn)責(zé)”的全鏈條、全過(guò)程和全層級(jí)的模式。在這一模式的前端，區(qū)域環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)主要是政府的責(zé)任，也就是為企業(yè)和項(xiàng)目畫框子、定規(guī)則。項(xiàng)目環(huán)評(píng)和排污許可逐漸回歸到企業(yè)的主體環(huán)境治理責(zé)任。而監(jiān)督執(zhí)法和督查問(wèn)責(zé)就是要保證企業(yè)和政府等主體都要遵守各自的責(zé)任，樹立制度的權(quán)威，提高政府治理的有效性。當(dāng)然，新的制度模式還處于初創(chuàng)階段，仍需進(jìn)一步深化研究和實(shí)踐。

    第四，妥善處理排污許可和環(huán)評(píng)制度的關(guān)系需要積極探索。排污許可與環(huán)評(píng)制度有相同之處，也有各自的特點(diǎn)。比如，申請(qǐng)排污許可證時(shí)，有時(shí)也需要進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)測(cè)或污染治理技術(shù)論證，而環(huán)評(píng)文件也可對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行期間的環(huán)境管理做出規(guī)定，說(shuō)明這兩項(xiàng)制度不是互斥的。當(dāng)然，二者也有不一致之處，如排污許可制度對(duì)生態(tài)類影響就難以顧及，特別是對(duì)可能造成重大的、不可逆生態(tài)環(huán)境影響的，或易造成較大社會(huì)爭(zhēng)議的大項(xiàng)目、大政策、大規(guī)劃等，環(huán)評(píng)在輔助決策方面的作用，仍是排污許可證難以替代的。從國(guó)際上來(lái)看，處理排污許可與環(huán)評(píng)的關(guān)系，不同國(guó)家有不同的做法。比如，美國(guó)是在工業(yè)企業(yè)申請(qǐng)排污許可證時(shí)，如有必要，再進(jìn)行環(huán)境因子的影響預(yù)測(cè)和達(dá)標(biāo)分析，也就是將環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)的功能納入到排污許可證申請(qǐng)中。而丹麥和荷蘭的做法則是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類，有的項(xiàng)目用環(huán)評(píng)制度管理，有的用排污許可制度管理，有的項(xiàng)目同時(shí)適用，在同時(shí)適用的情況下，則將排污許可的相關(guān)要求，融入到環(huán)評(píng)文件中。其實(shí)，無(wú)論哪種做法，只要對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一次申請(qǐng)、一份證書的就可行。至于證書或許可是用環(huán)評(píng)批復(fù)的形式，還是格式化的排污許可證的形式，或是混合的形式，都沒(méi)有本質(zhì)的影響。

    妥善處理排污許可與環(huán)評(píng)制度的關(guān)系，不是對(duì)兩項(xiàng)制度的機(jī)械加減，而是在理念、技術(shù)、方法、程序等方面融合為一體。當(dāng)然，具體采取何種“妥善”處理的方式，還需要在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于中國(guó)國(guó)情，充分發(fā)揮各地的主觀能動(dòng)性和積極創(chuàng)新性，迅速開展探索，不斷總結(jié)完善，爭(zhēng)取早日形成中國(guó)特色的模式和經(jīng)驗(yàn)。

    文章來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)