根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第一款的規(guī)定，初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。早在2019年9月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)）就要求，落實(shí)和完善包容審慎監(jiān)管。
針對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域已經(jīng)推行一段時(shí)間的“首違不罰”制度，應(yīng)結(jié)合新修訂的《行政處罰法》重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，以便準(zhǔn)確理解和適用。
一是初次違法。
《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的“初次”是指在一定期限內(nèi)同一領(lǐng)域或者同一領(lǐng)域中同一種類違法行為范圍內(nèi)，當(dāng)事人第一次有該違法行為。應(yīng)對(duì)時(shí)間、領(lǐng)域、違法行為種類等作出合理限制，如果對(duì)時(shí)間、領(lǐng)域、違法行為種類等不作限定，則本規(guī)定的適用空間將十分有限。
二是違法的危害后果輕微，不是“違法行為輕微”。
《行政處罰法》第三十三條第一款兩句中的“輕微”所表達(dá)的含義不同。第一句中的“輕微”對(duì)應(yīng)的是違法行為；第二句中的“輕微”對(duì)應(yīng)的是危害后果。對(duì)于“行為犯”而言，如果當(dāng)事人違法行為輕微的，應(yīng)當(dāng)適用“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)要正確把握違法的危害后果“輕微”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)是否符合“輕微”的要求要進(jìn)行綜合考量。
三是當(dāng)事人及時(shí)改正。
當(dāng)事人對(duì)自身的違法行為有正確的認(rèn)識(shí)，并采取措施及時(shí)改正了違法行為，行政管理秩序得到了恢復(fù)。對(duì)于“及時(shí)改正”要注意及時(shí)改正的時(shí)間和及時(shí)改正的程度。“及時(shí)改正”的時(shí)間起碼應(yīng)該是在行政處理的過(guò)程中，可以是當(dāng)場(chǎng)改正，也可以是被責(zé)令改正后行政處理決定前完成改正。“及時(shí)改正”應(yīng)具有徹底性，如果雖有所整改，但整改并不徹底，就不應(yīng)適用“首違不罰”制度。
以上三點(diǎn)缺一不可。有的法律規(guī)定的是“可以”，有的是“應(yīng)當(dāng)”“首違不罰”是“可以”不予行政處罰，而不是“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)被賦予了一定的裁量空間。
有的法律規(guī)范規(guī)定的是“可以”處以某種行政處罰，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零七條規(guī)定：“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未及時(shí)收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過(guò)程中產(chǎn)生的畜禽糞污等固體廢物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，可以處十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉。”此類情況可以直接適用“首違不罰”制度。
有的法律規(guī)范直接規(guī)定處以某種行政處罰。如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第三款規(guī)定：“建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處五萬(wàn)元以下的罰款。”
對(duì)于符合“首違不罰”適用條件的案件，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)決定是否不予行政處罰。不應(yīng)以不罰為由不立案，也不宜立案后銷案。
適用“首違不罰”制度的案件，對(duì)于當(dāng)場(chǎng)予以改正的，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄中記錄當(dāng)事人的違法事實(shí)以及當(dāng)場(chǎng)改正的情況，確認(rèn)當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)改正后方可不予行政處罰；對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)改正的，應(yīng)當(dāng)依法下達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)改正情況，當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)徹底完成改正的，方可不予行政處罰。對(duì)于當(dāng)事人拒不改正、逾期不改正或者改正不符合要求的，應(yīng)當(dāng)依法作出行政處罰決定。
“首違不罰”制度不影響案件的正常立案調(diào)查，符合“首違不罰”的案件應(yīng)在調(diào)查終結(jié)后再經(jīng)過(guò)審查作出“不予行政處罰”決定，而不應(yīng)以“首違不罰”為由不予立案，也不宜在立案后予以銷案處理。
對(duì)不予處罰的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行教育。根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第三款的規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。適用“首違不罰”制度的前提是當(dāng)事人有違法行為，破壞了正常的行政管理秩序。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的案件，也不能放任不管，應(yīng)當(dāng)指出并糾正當(dāng)事人的違法行為，教育、督促當(dāng)事人守法。
關(guān)于對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，立法用語(yǔ)是“應(yīng)當(dāng)”，即對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育是職責(zé)所在。
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在履行教育職責(zé)時(shí)原則上應(yīng)是書(shū)面形式，或者以電子記錄等形式予以載明，在內(nèi)容上主要是以確認(rèn)違法行為和相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的普及為主，以增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)自身違法行為的深刻認(rèn)識(shí)，避免再有類似違法行為。體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的法治精神，讓當(dāng)事人切實(shí)感受到“有溫度的執(zhí)法”。

來(lái)源：生態(tài)環(huán)境部