今年,生態(tài)環(huán)境部將在線監(jiān)控運維作為兩大環(huán)境執(zhí)法的重點之一。近期,山東省濟南市對部分排污企業(yè)大氣在線監(jiān)控運維過程中的違法行為進行了行政處罰,筆者也參與其中。從檢查情況看,排污企業(yè)主要存在超期未全流程校準、數(shù)據(jù)失控未修約等問題,還有的排污企業(yè)在線監(jiān)控委托給第三方運維后,就一托了之。
在線監(jiān)控運維中,排污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任?筆者結(jié)合在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題,嘗試作個全面梳理。
排污企業(yè)應(yīng)當承擔(dān)哪些法律責(zé)任?
污染者負擔(dān)原則是一項具有法律拘束力的原則,簡而言之,“誰污染誰治理”。排污企業(yè)為排污損害環(huán)境而付出治理恢復(fù)環(huán)境的費用,承擔(dān)法律責(zé)任是污染者負擔(dān)原則的本意。
《環(huán)境保護法》第六條第一款規(guī)定了一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù),第三款進一步明確企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的義務(wù)以及應(yīng)當依法承擔(dān)其所造成環(huán)境損害的民事責(zé)任。
就行政責(zé)任而言,《大氣污染防治法》第二十五條規(guī)定,重點排污單位應(yīng)當對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責(zé)。
《水污染防治法》第二十三條也規(guī)定,重點排污單位還應(yīng)當安裝水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備,與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng),并保證監(jiān)測設(shè)備正常運行。其第二十四條第一款進一步規(guī)定,實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責(zé)。
上述規(guī)定,在法律上明確了排污企業(yè)的行政主體責(zé)任。
此外,《山東省環(huán)境保護條例》第四十八條規(guī)定,排污單位可以委托具有相應(yīng)能力的第三方機構(gòu)運營其環(huán)境保護設(shè)施或者實施污染治理。委托運營不免除排污單位的責(zé)任。這一條壓實了排污企業(yè)的主體責(zé)任,不因委托運營而減少其責(zé)任承擔(dān)。
原環(huán)境保護部辦公廳也在給原北京市環(huán)境保護局的《關(guān)于重點污染源自動監(jiān)控數(shù)據(jù)有效傳輸率考核有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦便函[2018]21號)中規(guī)定:“二、取消環(huán)保部門的數(shù)據(jù)有效性審核后,應(yīng)依法落實企業(yè)的主體責(zé)任。”
因此,對于安裝污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)且運維不符合相應(yīng)技術(shù)規(guī)范的排污企業(yè),應(yīng)承擔(dān)違法行為的不利法律后果。無論是從環(huán)境立法的價值目標出發(fā),還是對現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的闡釋,排污主體應(yīng)當對根據(jù)自己的意圖表示實施的排污行為及產(chǎn)生的排污后果承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境行政法律責(zé)任。
就刑事責(zé)任而言,重點排污單位可能涉及同時構(gòu)成破壞計算機信息系統(tǒng)罪和污染環(huán)境罪。
《刑法》第二百八十六條規(guī)定,違反國家規(guī)定,對計算機信息系統(tǒng)功能進行刪除、修改、增加、干擾,造成計算機信息系統(tǒng)不能正常運行,后果嚴重的,處五年以下有期徒刑或者拘役;后果特別嚴重的,處五年以上有期徒刑。違反國家規(guī)定,對計算機信息系統(tǒng)中存儲、處理或者傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和應(yīng)用程序進行刪除、修改、增加的操作,后果嚴重的,依照前款的規(guī)定處罰。
“兩高”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋第一條規(guī)定:“實施刑法第三百三十八條規(guī)定的行為,具有下列情形之一的,應(yīng)當認定為‘嚴重污染環(huán)境’:……(七)重點排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施,排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的。”
需要注意的是,按照該解釋第十條第二款“重點排污單位篡改、偽造……同時構(gòu)成污染環(huán)境罪和破壞計算機信息系統(tǒng)罪的,依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰”,一是同時構(gòu)成污染環(huán)境罪和破壞計算機信息系統(tǒng)罪的,擇一重罪定罪處罰,追求與其行為后果、主觀惡性相適應(yīng)的刑事責(zé)任;二是按照“罪刑法定”原則,進行等內(nèi)解釋,只有排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種水、大氣污染物的才能定罪處罰。
排污企業(yè)應(yīng)遵守哪些在線運維技術(shù)規(guī)范?
對于在線監(jiān)控系統(tǒng)的運維,國家和部分地方也有明確的技術(shù)規(guī)范要求。對于大氣污染物在線監(jiān)控系統(tǒng),我國有《固定污染源煙氣(SO2、NOX、顆粒物)排放連續(xù)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》(HJ75-2007)進行規(guī)范;對于水污染物在線監(jiān)控系統(tǒng),山東省有《水污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)運行維護技術(shù)規(guī)范》(DB37/T4079—2020 )進行規(guī)范。
如在《固定污染源煙氣(SO2、NOX、顆粒物)排放連續(xù)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》第9條中,規(guī)定了固定污染源煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)技術(shù)驗收的總體要求、技術(shù)驗收條件、CEMS技術(shù)驗收指標和聯(lián)網(wǎng)驗收等具體規(guī)范要求;在第11條規(guī)定了定期校準、定期維護、定期校驗、CEMS定期校準校驗技術(shù)指標要求及數(shù)據(jù)失控時段的判別與修約等規(guī)范內(nèi)容。
上述技術(shù)規(guī)范,為排污企業(yè)正常運維在線監(jiān)控系統(tǒng)提供了技術(shù)遵循,也是環(huán)境執(zhí)法中判定在線監(jiān)控系統(tǒng)是否正常運行的主要技術(shù)依據(jù)。
2020年3月24日,《水污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)(CODCr、NH3-N 等)數(shù)據(jù)有效性判別技術(shù)規(guī)范》(HJ 356-2019代替 HJ/T 356-2007)開始實施。2021年9月26日,生態(tài)環(huán)境部就《排污單位自動監(jiān)測數(shù)據(jù)工況標記規(guī)則-生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)(征求意見稿)》公開征求意見。此征求意見稿規(guī)定了工況標記內(nèi)容及要求,同時在6.2中還明確規(guī)定了“自動標記、人工標記均可作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的事實依據(jù)”,將進一步強化企業(yè)主體責(zé)任。
第三方運維公司有什么法律責(zé)任?
排污企業(yè)既然承擔(dān)違法行為的主體責(zé)任,那么作為受委托方的第三方運維公司,是否還要承擔(dān)責(zé)任呢?
《環(huán)境保護法》第六十五條規(guī)定,環(huán)境影響評價機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護、運營的機構(gòu),在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假,對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責(zé)任的,除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外,還應(yīng)當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶民事責(zé)任。該條規(guī)定了第三方運維公司弄虛作假,對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責(zé)任的,除承擔(dān)相應(yīng)處罰外,還應(yīng)當與排污企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任。
《山東省環(huán)境保護條例》第七十六條規(guī)定,環(huán)境影響評價機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)、污染治理機構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護、運營的第三方機構(gòu),未依照法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求提供有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動,造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的,由生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門責(zé)令停業(yè)整頓,處十萬元以上五十萬元以下的罰款,并對其主要負責(zé)人處一萬元以上十萬元以下的罰款。在環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假的,還應(yīng)當依法與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任;構(gòu)成降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書情形的,授予其資質(zhì)的部門應(yīng)當依法給予相應(yīng)處罰。
從這兩條的規(guī)定來看,第三方運維公司承擔(dān)法律責(zé)任的前提是其行為造成了實質(zhì)性的損害后果,即必須有實際的環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果發(fā)生。
而《環(huán)境保護法》第五條規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)原則,其本意是指只要有環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為發(fā)生即為損害,行為人就要承擔(dān)責(zé)任而非有了損害結(jié)果才承擔(dān)責(zé)任。
相較之下,排污企業(yè)的主體責(zé)任重于第三方運維公司;第三方運維公司承擔(dān)責(zé)任的條件明顯高于排污企業(yè),從其責(zé)任歸責(zé)原則看,應(yīng)該是過錯責(zé)任原則。
執(zhí)法實踐中,很多在線監(jiān)控設(shè)施不正常運行,無實際的環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果,構(gòu)成要件上不要求有危害后果,是行為罰。
《污染源自動監(jiān)控管理辦法》(國家環(huán)境保護總局令第28號)第十四條第二款規(guī)定,自動監(jiān)控系統(tǒng)由第三方運行和維護的,接受委托的第三方應(yīng)當依據(jù)《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》的規(guī)定,申請取得環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)證書。
《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》(環(huán)境保護部令第19號)第二十三條規(guī)定,運營單位參與排污單位污染源自動監(jiān)控設(shè)施運行弄虛作假的,依照《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》的有關(guān)規(guī)定處罰。
雖然原環(huán)境保護部《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》(部令第20號)已于2014年廢止,但從其規(guī)定來看,也是立足于排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任。
民事法律關(guān)系不能對抗行政法律關(guān)系
就排污企業(yè)與第三方運維公司關(guān)系而言,雙方需要明晰雙層法律關(guān)系。
排污企業(yè)與第三方運維公司簽訂的委托運維合同,屬于平等主體之間的民事合同,是民事法律關(guān)系。而生態(tài)環(huán)境主管部門對在線設(shè)施運行的檢查,是一種行政檢查,屬于行政法律關(guān)系。兩者之間的法律關(guān)系屬性不同。
因此,排污企業(yè)或第三方運維公司不能以雙方因訂立民事合同而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系對抗行政法律關(guān)系。
此外,第三方運維公司也可能承擔(dān)刑事責(zé)任。實踐中,如果第三方運維公司配合排污企業(yè)實施篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施的,構(gòu)成共同犯罪的,共同承擔(dān)刑事責(zé)任。“兩高”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋第十條第三款明確規(guī)定,從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護、運營的人員實施或者參與實施篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動監(jiān)測設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的,應(yīng)當從重處罰。
對主觀過錯的認定,“兩高三部”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀要中明確,通過篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的方式排放污染物的,可以認定其故意實施環(huán)境污染犯罪。
此外,實踐中可能存在片面共犯的問題。從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護、運營的一方,如果認識到是與重點排污單位共同實施篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施的行為,雖然重點排污單位不知情,尚無此認識,但此時就構(gòu)成片面共犯。
總之,排污企業(yè)一定要強化主體意識,不能因有償委托專業(yè)第三方公司運維,就一托了之。由此造成的行政處罰、信用受損等法律后果,仍應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)。
來源:中國環(huán)境報